4372-博弈-第8节
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最近一则和李昌平有关的报道，则是李昌平原来所在的湖北省原监利县委书记杜在新，因滥用职权为他人谋取利益，受贿人民币48万余元以及港币、美金及电脑、名表等物，被一审判处有期徒刑10年。当然杜是在李昌平离职后就任县委书记的。但从报道中我们注意到，这个案件牵出的一系列案件中，除了少数几个没有接受贿赂以外，监利县委的主要领导干部几乎人人都“榜上有名”，包括杜在新的前任——原监利县委书记杨道洲。而杨就是李昌平在任时的县委书记。从中人们也就不难想象，在这样的地方，所谓部门利益与官场腐败是一种什么样的关系；在这样的环境下，经济社会生活会按照一种什么样的方式运行。特别要注意到的是，这样的一种官场，由于掌握着政治行政权力，其他的力量是很难与之相对抗的。正如温铁军所说，当时的李昌平不仅天天受到盯梢，见了哪里的记者，去了什么地方，要被人向上汇报，而且当地检察院也“奉命”出面，紧锣密鼓地调查他在过去工作乡镇中的经济问题。
李昌平的事例，让我们联想起一个现象，即在近些年来的经济社会生活中，“部门”似乎在成为一个越来越活跃的行动主体。这里所说的部门，当然指的是政府部门。在当今中国的社会生活中，部门现象在开始起着越来越重要的作用。因此，在分析经济社会生活的时候，就必须对这个现象给予足够的重视。
在最近几个有较大影响的经济社会事件中，我们几乎都可以看到部门活跃的身影。比如在正在进行的房地产调控中，人们更多看到的是地方政府在推高房价上的推波助澜的作用以及地方政府与中央政府的调控与反调控的博弈，但实际上，部门的因素和作用也是相当明显的。其中建设部门在房地产热以及随之而来的调控中的作为，被人们屡屡提及。在一些地方房价已呈扶摇直上态势的时候，建设部门的权威说法一直是中国房地产的发展是健康的，不存在严重的泡沫。在房地产热已经形成，甚至中央政府的调控已经开始时，建设部门提供的房屋空置率以及收入房价比等数据一直偏低，似乎是在用数字证明调控是不必要的，而这些数字与其他部门的数字和老百姓的感觉，却相去甚远。在调控最较劲的时候，一些地方的建设部门则将中央的调控政策曲解为房价的涨幅不能过大。而主管房地产的建设部住宅与房地产业司司长更表示，政府不希望房价出现大起大落的情况，房价的大落对老百姓没有好处。在两税合一的争论中，商务部和财政部以外资企业和内资企业为背景，成为对垒的双方。甚至在社会生活的其他方面，部门的作用也不可小觑。在北京，有60％的文物古建被人占用。据新华社报道，这当中有相当一部分就是有部门背景的单位。也正因为如此，文物局执法干部对国家重点文物保护单位进行执法检查，也常被拒之门外。
不同部门在政策上的不同主张，既有正常的政策分歧的一面，也有超过了正常政策分歧的一面，这就是部门的利益。从某种意义上说，部门的活跃往往是以利益为动机的。几年前，某市曾出现不同部门执法人员在大街上打斗的闹剧：八名工商局执法人员与数名卫生防疫站的执法人员在一家副食店门前大打出手。警方调查后发现，两家单位的执法人员之所以当街群殴，原来是争该谁查处一箱有质量问题嫌疑的奶粉。也就是说，在“对打”的背后，潜藏的是不同政府执法部门之间由于执法带来的利益冲突。最近，李金华在2004年审计报告中点了近十个部委的名，包括国家体育总局、国土资源部、卫生部等。在过去20多年的时间里，一些政府部门逐步成为利益主体。中央党校研究室副主任周天勇教授指出，目前全国各级政府部门每年收费总收入高达8000亿元，其中有统计的预算外收费收入每年达5000亿元，统计外的收费收入最保守估计也有3000亿元。而这些收费，大多是通过部门进行的，是形成部门利益的重要因素。
政府部门掌握着制定政策的权力，甚至可以对立法过程有着重大影响。这就出现了一种可能性，在部门利益的驱动下，将公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益政策化甚至法律化。据报道，某省法制办曾对该省规范性文件进行备案审查，结果查出的存在违法或不当的文件占备案文件总数的19％。其中，有擅自设立行政审批项目，增加行政审批内容的；有违反法律和市场经济原则，规定取得施工许可证必须与某些企业签订合同的；有违法设定行政处罚，越权规定减免所得税和土地出让金的；可谓五花八门。而在立法的过程中，在中国目前立法体制下，部门往往在立法中起着重要作用，甚至成为法律的起草者。这样，许多部门在参与立法时都会极力争取本部门利益的最大化，并努力通过立法的形式来使部门利益合法化。而不同政府部门则往往为相关的立法权进行争夺。前一段有许多媒体报道称，中国的《反垄断法》之所以迟迟不能出台，即与部门的利益之争有关。因为由此设立的反垄断执法机构拥有很大权力，这个机构放到现有的任何政府部门，就意味着这个部门权力的强化。燃油税出台的受阻，也与此有关。正如有的业内专家指出的，燃油税改革牵涉到能源、运输、汽车消费等许多行业，涉及公路养护、能源开发、交通工具管理等多个行政部门，利益关系太过复杂。
市场经济带来的一个必然结果，就是利益的分化，是不同利益主体的形成。在这样的背景下，如何保持政府的超越性和公正性，就成为一个至关重要的问题。而在现实中我们可以看到，政府部门利益的形成，正在成为瓦解政府超越性和公正性的一个重要力量。在许多地方，部门利益甚至成为滋生腐败的温床。正如杨鹏先生指出的，我们现在的一些地方政府，可以用“一袋土豆”来形容，即看起来是一个政府，实际上里面是一个一个的“土豆”。每个“土豆”都是一个利益板块，而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起。在这种情况下，我们所司空见惯的经济社会生活的失序、改革措施的走样变形甚至非法行政和腐败，都将不可避免。利益化部门的形成博弈——断裂社会的利益冲突与和谐
《博弈》 第一部分利益化部门的形成
利益化部门的形成
政府部门利益化的实质，是政府的公共权力被具有私利的主体所分解，而这个主体恰恰是政府的一部分。本来，社会生活中之所以要有政府，是为了形成公共秩序和提供公共产品，但在我国现实的社会生活中，一些利益化严重的政府部门则开始成为导致社会经济秩序紊乱的因素。
然而，如果仔细分析一下就会发现，在我国目前的政治行政体制中，利益化政府部门的形成是一件很不寻常的事情。高度集中的行政体制、官员自上而下任命的选任制度，以及由此形成的政府部门负责人向上负责的取向，似乎都很不利于形成部门的独立性，更不用说部门的利益化了。但事实却是，部门的利益化倾向却在我们的社会生活中迅速形成着。
究其原因，也许我们可以注意到如下几个因素。
从历史上说，单位制是造就政府部门共同利益基础的一个重要的历史遗产。在单位制的时代，一个个的单位，既是一种承担特定职能的功能性组织，也是一个社会生活的共同体，即使是政府部门也不例外。至今在许多地方还广泛存在的某某机关大院，就是这种生活共同体的象征。在当时的情况下，一个政府部门工作人员的生活和福利，特别是住房、子女就学等，都是与政府部门生活共同体的性质密切联系在一起的。从这一点来说，我国的政府部门是相当独特的。
改革开放以来，虽然单位制开始逐步解体，但由单位制赋予政府部门的生活共同体性质，却并没有随之消失。在20世纪80年代到90年代初的一段时间里，单位的这个特征不仅没有减弱，甚至还有强化的趋势。除了工资奖金之外，小到洗衣粉、食用油、鸡蛋、牛肉，大到抽油烟机、防盗门，都可以成为机关免费发放的福利。而在90年代中后期的住房制度改革中，不同政府部门间的福利差异，则因其不同的分房能力而淋漓尽致地表现出来。同样级别的机关干部，仅仅是由于所处的政府部门不同，得到的住房福利可能有天壤之别。在此之后，机关实物福利的发放逐步减少，但以工资、奖金、津贴以及其他不同形式体现的货币福利却越来越多，不同政府部门之间在这方面的差距也越来越大。举两个极端的例子。在某经济发达地区，一个镇的党委书记或镇长的年薪酬收入高达20万元，而其在我国行政序列中的级别仅仅是科级，至多是副处级。相反，在东北某个衰败的林业地区，处级干部每月只能拿到300元的工资，科级只能拿到200多元的工资。即使是在同一个城市的不同政府部门，其实际的货币收入也可能相差相当悬殊。
我们现在所说的公共权力部门化、部门权力利益化现象，就是在这样的背景下形成的。更有甚者，一些部门的领导人也就开始将自己领导的部门作为一个利益实体来经营。一位农村干部讲，他发现在办公用房方面有一个“怪现象”，就是各单位都争着搬出政府大院，不和镇委、镇政府一起办公，和镇委、镇政府在一起办公的单位都是迫不得已。这种现象就像年轻人结婚后都想另起炉灶，不愿和自己父母吃住在一起一样。他说，能在政府外面自建办公楼，自己独霸一方，“占山为王”的单位都是一些“重量级选手”，如计生办、国土所、劳动站、财政办等。脱离了镇委、镇政府的“束缚”，自然是天高皇帝远了，平时上下班也自由多了，搞个什么小动作也无大碍。由于和自己的“公公婆婆”分了家，自己就要买些“锅碗瓢勺”之类的东西，保安、清洁工也是不能少，增加开支是必然的，好在这些单位既然有资本搬出去，也就不在乎这些“零花钱”了。
利益化部门的形成，当然在于内部利益机制的推动，但如果仅仅看到其内在的动力，还是远远不够的。政府部门毕竟是整个政府的一部分。而且如上所说，在我国目前的行政体制中，权力的集中程度是很高的，官员是上级任命的，官员本身也有很强的对上负责的取向。从理论上说，这样的体制有利于政府中不同部门和机构的整合，不利于部门成为相对独立的利益实体。而且，在最近几年中，从一些地方揭露出的买官卖官现象来看，有的官员为了得到提拔，不惜几万几十万地行贿。在这样向上负责的体制中形成了相当普遍而又似乎已经尾大不掉的部门利益，只能理解为这种趋势得到了体制的纵容，尽管这种纵容的结果是体制本身所不情愿看到的。
说到体制的纵容，我们不能忽视的一个因素是，在过去20多年中，我国改革的一个重要动力是来自摆脱财政困境的推动，也就是甩财政包袱。从20世纪80年代初期的放权让利，到90年代的住房及医疗制度改革，再到国企改制，几乎都可以看到这个因素若明若暗的作用。尤其是从80年代中后期开始，机关干部的收入低于已经市场化部门的现象已经相当明显，于是，默许甚至明确支持政府部门创收，就成了一项不宣的共识或不成条文的政策。在此背景之下，政府部门开始大规模涉入营利活动：许多政府部门开办了自己的公司，有行政审批权的则通过行政审批直接谋利，许多部门更是设立了名目繁多的收费或罚款的项目。在这个过程中，公共权力被变成可以进行交易的资源。在一些部门，甚至连政府的文件和领导人的讲话，都可以作为商品来出售。据新华社报道，在去年年底召开的全国煤炭会议中，出现了一件怪事：会议材料一概不向新闻媒体提供，却被拿出来卖钱。其中，与会国务院部委领导讲话稿卖到50元一本，而讲话稿实际上就是一个16开、共32页的小册子。而之前记者向会务组索要相关材料时，会务组还以“领导讲话不公开”为由拒绝提供。然而就在第二天，这些讲话不仅公开出售，还挂在会议主办方的网站上。据报道，这个网站实行会员制，不是会员的人无法看到讲话内容，要成为个人会员，每年必须交880元钱；成为企业会员，则须每年按级别交5000~50000元。
事实上，体制的默许在一定意义上赋予了政府部门的谋利行为以合法性。但这种合法性一经�
