金融学--阅读材料-第43节
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。甚至对存款人也有益（得到高额利息）无害。对存款保险公司则不是这样。事实上，这些赌博多数以失败而告终。如果存款保险公司在赌博发生之前就来买单，那么赌博行为发生没有机会发生，存款保险公司只需要买一张金额较小的单（“为生存而赌博”的另一个坏处是资金配置错误。由于金融机构故意将资金投入到高风险项目，一些有稳定收益的低风险项目可能得不到本应得到的资金。）。
另一方面，存款人为银行的冒险行为提供了支持。如果没有存款保险，存款人早已“挤兑”这些机构，容不得他们继续扩大亏损。而现在，在存款保险制度的保护下，存款人并不担心自己在资不抵债银行的存款的安全性。他们甚至还在健康银行和不良银行之间“逆向挤兑（存款人从健康的银行提取存款，再把这些钱存到那些资不抵债但受存款保险的银行。）”，只要后者提供更高的存款利率。决心冒险的银行愿意高息揽存。由于很多已经成为空壳的德克萨斯州的银行采用高息揽储的策略，SLAs行业中的“德州溢价（Texas premium）”广为人知。（米什金，p296）由于电讯技术的进步和存款保险上限在1980年从4万美元上调到10万美元，跨地区存款的成本降低，存款经纪人应运而生。他们为客户争取尽可能多的利息，而不必考虑存款机构的清偿能力，因为FSLIC已经提供了资金安全保障。通过高息揽存，有的资不抵债的银行竟然在几个月内把存款规模扩大了一百多倍！空壳银行的胡作非为破坏了正常的经营秩序，甚至让健康的银行传染上这种病。正是存款保险机构的存在以及他们采取的容忍政策给了他们机会。
另外，存款保险制度使正常经营的银行能够承担更大的风险。在建立存款保险制度之前，银行一般保持将近20％的资本充足率。这是竞争的结果。如果某家银行的资本充足率太低，存款人或者不来这家银行存款，或者要求这家银行支付较高的存款利率作为风险补偿。许多股东对银行的经营损失具有双重负债：不仅以其实际投入的股本承担风险，在银行倒闭时，他还要付出额外资本以达到他的股票平价。在实施存款保险之后，银行的资本资产比率降到了创历史纪录的水平。50家最大的商业银行平均为5％，大型国民银行控股公司平均为6。3％，大型储蓄贷款协会平均为5。1％。在相同时期，与银行竞争但是不受保险的金融机构却拥有高得多的资本资产比率。其中，综合性保险公司为10。9％，人寿保险公司为12。4％，短期商业信用贷款公司为13。3％，个人信用公司为13。8％。证券自营商和财产保险公司的资本充足率更是高达19。7％和22。3％。
三、监管机构的容忍与拖延为道德风险暴露提供了条件
失去清算能力的金融机构能够“为生存而赌博”（阿克劳夫和罗默（Akerlof和Romer，1994）认为，“为生存而赌博”与当时同样普遍发生的“掠夺（金融腐败）”是可以区分的：掠夺是故意使银行金资产为负，而“赌博”是试图使银行获得正的收益。）的一个重要条件是监管机构不及时采取行动（regulatory forbearance）。在SLAs危机中，监管机构不仅没有及时采取行动，反而在错误的时机放松监管标准，纵容了SLAs的冒险行为（放松监管明确写在两个法案当中：美国国会1980年通过的《存款机构放松管制和货币控制法案（the Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act； DIDMCA）》和1982年通过的《加恩—圣？杰曼存款机构法案（the Garn…St。 Germain Depository Institutions Act）》。）。
首先，对资本充足率的要求通过两种方式加以放宽。一方面，最低充足率在20世纪80年代早期从5％降低到3％，另一方面，计算资本充足率的会计标准放宽了。得瓦特利庞和泰勒尔（1993）指出，由于只有在SLAs出售资产的时候，才会被要求用通用会计原则（General Accepted Accounting Principles； GAAP）确认损失，所以，历史成本会计（相对于市场价值会计）使得银行可以出售相对于原始会计价值升值的资产，而保留那些贬值的资产，从而使亏损准备金最小化，于是避免破产。这样的操作被称为“增值交易（gain trading）”。
其次，存款机构的经营范围扩大了很多。一方面，所有存款机构可以从事个人NOW账户和不规定利率上限的MMDAs账户，以及浮动利率抵押贷款，另一方面，联邦SLAs被允许经营信托服务、信用卡服务、消费信贷（不超过总资产的30％）、商业借款（5％）、商业房地产贷款（5％）、租赁（10％）以及公司或市政债券。尽管美国银行放松管制与当时其它产业放松管制的变化是一致的，但是，这两个法案主要放松了对SLAs的管制，而没有同样放宽对商业银行的限制。有学者推测，造成上述政策差异的原因是SLAs出现了金融恐慌，而商业银行没有。也就是说，作为公共政策制定者的国会倾向于用放松管制的方法拯救陷入危机的金融机构。
据分析，存款保险公司和其它监管者采取容忍政策的原因有以下几个：
第一，他们认为金融机构倒闭是监管者的不良纪录，认为在监管者关闭不良银行的时候，监管者自己也会受到批评和指责。于是监管者寄希望于资不抵债的银行或者能够重新获得偿付能力。如果真的无法获得偿付能力，那就最好等到自己离任之后再倒闭。与失去清偿能力的金融机构“为生存而赌博”相对应，监管机构的这个行为也有风险，因此被称为“官僚体制中的赌博（bureaucratic gambling）”。
第二，监管者为了维护自己的职业生涯而屈从于能够影响他前程的人，而这些能够影响监管者前程的人却代表着被监管者的利益。在臭名昭著的“基廷五人组（Keating Five）”案例中，五位被基廷收买的国会议员为了让基廷逃避罪责而奔走，并且得逞。东窗事发之后，这五个人仅仅受到轻微惩罚而已。
第三，储蓄贷款协会的监管者需要得到更多的资源履行其职责，但国会不情愿提供足够的资金。一方面，监管机构因缺乏人手而减少必要的现场检查，以至于在1984年1月和1986年7月之间，有数百家SLAs一次也没有被检查过。另一方面，关闭金融机构往往需要国会提供资金，而国会在提供资金方面总是太少和太迟，从而阻碍了监管者采取正确的行为，助长了拖延。
四、用审慎性监管降低存款保险制度中的道德风险
鉴于存款保险制度的道德风险主要是允许资不抵债的金融机构继续经营造成的，一些人士建议监管者及早干预问题银行。如果能够在银行资本金完全损失之前采取行动，那么除了银行股东之外，其它人不会受到损失，也不用动用存款保险基金。保险金的损失只会发生在监管者监管不充分、未能及时采取行动和监管者被欺诈的情况中。有人称这项建议为“结构化的早期干预和解决（Structured Early Intervention and Resolution； 简称SEIR）”方案，更多的人称之为“审慎性监管（prudential regulation）”。
审慎性监管被1991年联邦存款保险公司改进法案（FDICIA）所接受。该法案一个最重要的特点是它的“迅速纠正行动条款（prompt corrective action provision）”。该条款规定FDIC更早和更有力地干预陷入困境的银行。为此，银行被按照资本充足程度分为五类，分别是“资本相当充足”、“资本足够充足”、“资本不够充足”、“资本明显不足”和“资本严重不足”。对于最后一类银行（资本充足率低于2％），FDIC必须采取行动关闭它们。
其次，FDICIA对存款保险的范围进行了多方面的限制：经纪存款只有用于在资本相当充足的银行中实施养老金计划时才可以得到保险；FDICIA规定FDIC在关闭银行时必须采用最低成本的方法，因此有的账户将会受到损失。以前经常采用的“大得不能倒闭”的原则现在只能在“否则将对经济状况或者金融稳定造成严重负面影响”的情况下才能采用。在1990年和1991年，近300宗已经解决的案例中，仅有37宗有未受保险的存款人受到损失；而在1992年，即FIDICIA实施的第一年，120宗倒闭案例中，大约一半有存款者受到损失。1993年，41家银行倒闭案例中几乎90％有存款人发生损失。
再次，FDICIA为FDIC采取行动提供了资金保障。将FDIC从财政部借款的额度从50亿美元提高到300亿美元，外加450亿美元工作资本（working capital），用出售被关闭银行的资产偿还。此外，FDICIA规定监管者必须实施年度现场检查，限制房地产贷款，和制定更加严厉和繁杂的报表标准。
以前，存款人对银行业的信任完全来自存款保险制度，今天，存款人对银行业的信任银行业的更多来自审慎性监管。存款保险是一种事后弥补存款人损失的机制，而审慎性监管是一种事前降低存款人损失的概率的机制。如果这个方案能够有效实施，存款保险制度在很大程度上将成为多余的制度安排。
五、 结论及其对中国的借鉴
有关存款保险的经济理論和存款保险在美国的实践都说明：尽管存款保险制度可以提高存款人对银行业的信心，避免因存款人恐慌而挤兑健康银行，但是，这种机制隐含着严重的道德风险，有可能造成巨大的损失。如下图所示，首先，对问题银行来说，冒险即使失败，结果也就和不冒险一样；而一旦成功，可以重获清偿力。所以，问题银行愿意冒险。其次，对存款人来说，无论问题银行是否冒险、冒险的结果怎样，本金都受到保障；只要问题银行愿意提供更高的利率，存款人也就愿意支持问题银行采取冒险行动。最后，尽管冒险行动多数以失败告终，并且给存款保险造成更大的损失，但是单个的冒险行动能否成功，具有不确定性。有两个原因促使存款保险机构默许问题银行冒险：第一，如果冒险成功，保险基金无损失；第二，即使冒险失败导致更大损失，但这个损失可以推迟到以后，由自己的继任者支付。
金融机构、存款人和存款保险机构的行为及其支付
类似的道德风险同样会在中国出现。一些商业银行近年来努力扩大资产规模，其真实目的就是“为生存而赌博”。据报道，海南发展银行被关闭的前车之鉴深深触动了市区清偿力的广东发展银行的管理层。经过思考之后他们相信，“大而不倒”是国际银行业的惯例，只要把银行规模搞大了，政府就不会让它倒闭。2002年8月更换行长以后，资产规模迅速扩张。2003年，贷款余额增加了52。40％，调整后的资产总额增加了37。79％。同时净损失也从不到200亿元增长到了300亿元以上。
实施审慎性监管可以降低存款保险制度造成的道德风险。一方面，审慎性监管提高了银行关闭标准，避免存款保险机构对失去清偿力的银行采取容忍政策或者在行动过程中故意拖延，尽可能地将银行关闭的损失限制在其股东承担的有限责任之内；另一方面，审慎性监管也预先给予了存款保险机构相当大的融资能力，让它能够有足够的资金用于及时关闭已经造成巨大损失的金融机构，防止它们造成更大的损失。
审慎性监管是比存款保险更加基础性的制度。它不仅是针对金融机构的监管规则，同时也规定了存款保险机构的行动原则。为了降低我国存款保险制度的风险，避免重蹈别国受到挫折的老路，从金融业制度建设的角度来看，确立审慎性监管规则不应该迟于推出正式的存款保险制度。
参考文献
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〔4〕Kaufman； George G。：the US Financial Systems： Money； Markets and Institutions；6thed。； Prentice Hall Inc。； 1995； 中译本：《现代金融体系：货币、市场和金融机构》，经济科学出版社�
