书屋2004-01-第4节
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普选权的本质意义就在于，使人民主权原则落到实处。不过，普选权的实现却经历了漫长的历史过程。十九世纪法国政治思想家托克维尔在《论美国的民主》一书中写到：“当一个国家开始规定选举资格的时候，就可以预见总有一天要全部取消已做的规定；只是到来的时间有早有晚而已。这是支配社会的发展的不变规律之一。选举权的范围越扩大，人们越想把它扩大，因为在每得到一次新的让步之后，民主的力量便有增加，而民主的要求又随其力量的增加而增加。没有选举资格的人奋起争取选举资格，其争取的劲头与有选举资格的人的多寡成正比。最后，例外终于成了常规，即接连让步，直到实行普选为止。”〔36〕
在西方，取消对选举人的财产、教育程度、种族、性别等资格的限制，差不多花费了一个多世纪的时间，直到二十世纪，普选制才陆续建立。北欧各国大体上是在第一次世界大战后就建立起普选制；英国是1928年议会通过“国民参政（男女选举平等）法”，才实现了普选制；法国是1944年，意大利是1945年，美国则是1976年尼克松总统签署了保证黑人选举权的法案，才算是基本实现了普选制。通览西方主要资本主义国家的普选制的形成过程，几乎都经过了由严格限制选举权，到逐步放宽选举权，再到形式上确立普选权等三个发展阶段。它既是资产阶级政治统治的确立和巩固的过程，也是无产阶级和劳动人民长期斗争的结果，同时还是世界民主化潮流的必然趋势。
普选制意味着只有公民选举产生的公共权力才具有合法性。这既是一种政治理念，又是一种政治原则。它向世人宣示，公民有权选择公共权力机构。如是，普选权奠定了现代民主政治的基础。普选权的功能在于，通过非暴力的、和平有序的方式即公民普选的方式实现公共权力机构的产生、让渡与更替。作为现代民主政治的一种制度保障，它对于维护政治稳定和政治发展起着决定性的作用。它不仅是人民主权原则、社会契约原则，以及公民的平等、自由权利的实现形式，而且是公共权力机构运作机制的制动杠杆，因此，现代民主政治就是选举政治。普选制产生的政府是民意政府，必须对人民负责；政府的权力则置于人民的监督与制约之下。正如美国《独立宣言》所说：“政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇到任何一种形式的政府变成损害这些目的的，那末，人民就有权利来改变它和废除它，以建立新的政府。”
在西方，选举是一种根本性的政治制度，不仅是表面上的投票行动，而且是一种民主秩序的构建方式：权力是由下至上逐级授予的，掌权者是由下至上选举（选出来，举上去）的。选举应当是秘密的（不因投反投票受到惩罚）、公平的（每一票的价值必须是相等的、在投票与计票中不得作弊、不得贿选）、自由的（可以在不同的候选人中间作出自由的选择，可以去投票也可以不投）、有效的（例如所投的选票不能被任意重复计算或任意作废）。不言而喻，西方发达国家的选举制度贯穿着自由民主的精神，尽管它可以成为工人阶级争取自身利益的一种手段，但是，从本质上讲，它毕竟是资产阶级维持政治统治的工具。
（二）代议制度
现代西方发达国家实行的都是代议制民主。在某种程度上，代议制民主是西方民主的同义词。在制度层次上，代议制度是西方民主的核心和主要标志。在代议制民主中，人民通过选举出来的代表掌握和行使立法和统治权。代议制度的核心是由经普选产生的代表所组成的议会，它是西方民主政体的“中枢和支配力量”〔37〕，在许多国家也被称作国会（如美国）。议会议决事项如法案或决议均由议员共同讨论并经多数通过，议会享有立法权、预算的通过与监督权和行政监督权。为了防止草率立法，对议会的立法程序通常有严格的规定。根据英国议会的传统，国会制定法律须经过“三读”程序，即议案在全院会议中提出时宣读标题（在下议院中已简化成列入国会记录）算“一读”，在全院或全体委员会审议开始时进行“二读”（全文），最后表决前进行“三读”（也仅宣读标题）。〔38〕在今天，代议制度通常要求对成年公民的选举权不得有任何限制；选区的划分基本公平，公职候选人的提名方式基本公开。
有些国家的议会只设一个议院，有的国家的议会设两个议院。前者被称作一院制，后者被称作两院制。在实行两院制的国家中，上院（又称贵族院、参议院、联盟院）一般由州、省或地区的代表构成。在上院，每个州和省通常有相等的代表，而不论它们在人口与面积上的差异。下院（又称众议院、国民议会、联邦议院）则通常完全由选举产生的代表组成。上院议员的产生有多种形式，如直接选举、间接选举、政府提名元首任命。在有些地方的上议院的席位甚至可以世袭。现在西方大多数民主国家都实行两院制，几乎所有的联邦制民主国家和大国民主都实行两院制。与一院制相比，两院制有更多的优越性，在大国尤其如此。两院制比一院制有更大的代表性，能充分代表不同地区、不同人口和职业的不同的利益要求。两院之间在立法上的配合与牵制，一方面使得立法机构能够胜任现代社会繁重的立法任务，同时又通过赋予上院以一定的复议权来避免草率立法。实行两院制还可以防止立法机关与行政机关之间因立场分歧出现的僵局，因为两院中总有一院可以发挥协调作用。
由于议员的职责是行使立法权、财政权和监督权，这就要求议员必须具备立法知识和能力，具备参政议政的素质和经验，善于归纳和反映选民的利益与要求，能代表人民行使“人民主权”。所以，在西方自由民主国家，议员大都由政治家（政客）充任。
（三）政党制度
西方自由民主遵循多数决定原则，这就需要特别关注少数人的权利。因为所谓多数与少数只是一种临时的组合，多数和少数随时都在变化，面对不同的问题多数和少数会有不同的组合。一个人在这个问题上是少数，在另一个问题上则可能是多数。因此，少数的一方应有权利争取他人的支持，使自己的意见有朝一日成为多数，而组成政党则是凝聚支持、由少到多的一个重要途径。少数派需要通过政党的形式积累扩大力量，多数派需要靠政党的形式去巩固自己的力量。因此，民主政治下各方的人士都离不开政党。不同政党的不同政见和政策方案的存在为选民们提供了广阔的选择空间。所以，现代西方民主政治，又可称作政党政治。
政党现象的法理基础，是民主国家肯定并保护公民的结社自由和参政权。公民可以自由地结成政党来参与政治，通过竞争获取国家权力，这是民主政治的一个重要特征。所以，国家权力归哪个政党所掌握不是由宪法规定的，而是由自由、公平、竞争性的选举决定的。
但是，一个国家采行什么样的政党制度，是由该国的特定的社会历史条件和现实条件决定的，不同的选举制度对相应的政党制度的形成起着促成和巩固作用。换句话说，一个国家实行什么样的政党制度，是两党制，还是多党制，是在现实政治中逐步形成的。民主并不等同于两党制。民主政治要求开放政权让各种政治组织自由竞争。西方国家的政党，最早起源于议会内的派别，由于政见的分歧逐渐形成议会党团，随着普选权的扩大，又由议会党团发展成社会性政党。不过，西方国家的政党实际上都是极其松散的政治联盟，都是为大选而设立的。以美国的共和党和民主党为例，作为两党党员的主要标志是他在选民登记时声明属于哪一个政党，既没有入党手续，也不必交纳党费，而且即使声明已属于某一政党，也可以在选举中改投他党的票，即跨党投票。
政党政治是民主选举和代议制度中不可或缺的要素。在现代政治中，竞争和对立是自由民主中的常态；只要各个政党之间彼此宽容妥协，相互监督制衡，遵循民主政治的游戏规则参政议政，就不会导致国家的分裂和武力的对抗。
政党的主要任务就是赢得竞选。党的全国性常设组织——全国委员会无权向各州党组织下达命令。各州党组织及全国代表大会之间，几乎是各自为政。党的全国代表大会只是为竞选总统而每四年召开一次。正如美国政治学家C。罗西特所描绘的：“这一大会仅仅是为了选出一个总统而由‘五十个大公爵领地’（指五十个州的党魁）和‘千百个小男爵领地’（指地方上各党魁）所组成的一个‘松散的联盟’。”〔39〕两党公开推行政党分赃制，即竞选中获胜上台的人以官职或其他特权赠予自己的亲信和竞选中支持本党的人。从总统到地方上的行政长官，几乎毫无例外地采用这种手段。美国的政党制度如此，其他西方发达国家的政党制度也无不如此。
（四）分权制度与司法独立
遵循宪政原则，西方自由民主国家的立法权、行政权和司法权是分立的，由宪法授予不同的机关来行使，分别属于立法机关、行政机关和司法机关。这三个部门具有同等的法律地位，独立地行使自己的权力。这意味着三个部门之间不是服从与支配关系，一个部门无权撤销另一个部门，也不能把自己的权力完全交给另一个部门去行使。非司法机关不得握有属于司法机关专有的司法权。广义的分权制度还包括中央与地方之间的纵向分权。在西方民主政治下，联邦制和地方自治是实行纵向分权的最有效的手段。
中国人喜欢用数字说话，把西方国家的分权制度叫做“三权分立”。其实西方人并不这样说。事实上西方国家所奉行的分权制衡原则，也绝非只限于立法权、司法权、行政权这“三权”之间。美国是公认的典型的“三权分立”的国家，我们的出版物都这么说。其实，美国的分权制衡原则，从1787年费城制宪会议通过的新宪法到现在，从来就不仅仅限于立法权、行政权、司法权之间，而是具有广泛的适用性，至少还包括联邦政府（中央）与州和地方政府（地方）的分权制衡关系，国会中的参议院与众议院的分权制衡关系，州政府内部的分权制衡关系，联邦法院系统与州法院系统的分权制衡关系，等等。
国家权力的分立与制衡是为了防止权力专断以保障“有限政府”。他们还用个人权利制度来划定权力的界限，把二者连在一起即司法独立。在西方人看来，独立的司法，是保障“一切人的权利和自由”的最重要的制度安排。
司法独立，指法官独立审判案件，不受任何干涉。其中包括：（1）司法组织独立。（2）司法审判独立。仅依据法律，不得依据非法律的文件或政策。因此，法官不受上级司法机关或行政机关的指挥或命令，上级法院对下级法院的审判，只能在一审宣判后，依上诉程序变更其判决。在法官进行审判时不得受到任意干预。（3）司法人事独立。为保证法官独立审判，必须使其不畏权势，不计进退。
法官的不可更换制。这是指法官在任期届满前非经弹劫，不得被免职、撤职或令其提前退休。多数国家都实行法官终身制，如法国、荷兰、英国、爱尔兰、卢森堡、加拿大等。有些国家，法官有一定任期，可以连任，任期一般都比较长，如瑞士联邦法官任期六年，日本一般是十年。但不论是终身任职或定期改选，都是实行法官在任期届满前“不可更换”的制度，以标榜法官职务的神圣不可侵犯。该制度主要是为了限制行政权力，从实际上和精神上保障“法官独立”和“法官公正”。多数国家还规定：弹劾法官，只限于叛国罪、贿赂罪或其他严重罪行，而不得涉及失职行为。法官在法庭中履行职务，其言论不受追究。
法官专职制。西方国家普遍规定法官（治安法官除外）不得兼任行政职务，不得兼任议员，不得兼任其他营利的职务（教学除外），也不得具有政党身份或从事政治活动。
法官高薪制。许多国家规定给予法官高薪待遇。此外，各国普遍规定，法官出差费用不受限制，实报实销。西方国家认为，给予法官高薪，使其生活安定富裕，就不会发生贿赂、营私和舞弊的现象，就可保障法官公正无私。
法官退休制。各国一般都规定法官到达一定年龄可以退休，退休后可以拿到优厚的退休金。美国联邦法院法官，凡年满七十岁任职满十年或年满六十五岁任职满十五年者，可领取全薪退休金。实行以上法官保障制度，就可以保障司法�
