城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第30节
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科斯有关灯塔的研究提供了一个反证。
1991年诺贝尔奖得主科斯认为，只要产权是清晰的，产品由谁提供都是可以的。
许多著名经济学家都认为，灯塔是公共产品，只能由政府提供，现实中确实也是由政府提供。但科斯考察了英国17世纪下页到18世纪上页的历史，发现那时灯塔是由私人提供的，而且并没有表现出私人缺乏投资于灯塔的动力以及缺乏经济效率。
如果从俱乐部产品的角度，就会对灯塔现象有更好的理解：例如公路一般意义上是可以供任何人使用的，然而一旦收费技术有所改善，如建成封闭的高速公路或汽车专业公路，那么公路这种原来公共特性很强的物品马上就转变为俱乐部物品。一旦出现这种情况，民营化的界限也会随之扩展。
私人公司修建收费公路，曾经是推动工业革命时期英国近代公路系统获得大规模改善的主要动力；西方国家最早的铁路也都是以股份制方式修建并实行私营的。今天纵横于东京的轨道〃JR线〃就是当年的日本〃国铁〃。改革开放以来，我国的公路运输、水运和民航都已成功地实行了〃政企分离〃和〃港航分开〃，民间资本广泛地渗入了运输市场，形成了多种经济成分并存的运输市场结构，〃乘车难〃、〃乘船难〃一类运输供求矛盾得到很大缓解、服务质量和装备水平得到改善。
事实上，公共投资的投资质量令人担忧。由于基础设施建设具有投资金额大、盈利水平低、回收时间长的特点，对于缺乏管理和监督机制的公共部门来说极易出现低效率、低质量、〃吃唐僧肉〃的现象，甚至可能出现腐败，如某些〃刚剪彩又翻建〃的公路工程和大量的所谓〃豆腐渣〃工程。
四、公共产品都要由政府经营么？
城市经营不应只是单纯的政府行为。政府既要充当城市建设的决策者，又要充当城市资产的经营者，还要充当城市资产的管理者、协调者，政府就会成为一个最大的国企。而城投公司一类企业，依然是从事城市建设的一个专职部门。这样，一方面政府还是背着城市建设的繁重包袱；另一方面又直接限制了城市建设多元化投资体系的建立与发展。
因此城市经营的主体应多元化，政府充当导演，从过去一手垄断的公共产品中，做不好或者不该做的领域中退出来，交由市场去配置、交由民间去出演。因此，城市经营既有政府行为，也有市场行为。
我国现有医疗机构中的绝大多数是全民所有制或集体所有制，其主体属于非营利性质。改革开放以来，通过多种形式办医，医疗机构的投资呈现多元化态势，股份制、中外合资合作、〃一院两制〃等不同产权形式的医疗机构崭露头角，这些机构中的一些投资者期望从经营医疗服务中获得经济回报。他们的最终目的不是为了向公众提供福利，而是为了追求自身利润最大化。因此，我国客观上已经出现了营利性与非营利性医疗机构并存的局面。因此，政府有必要对营利性和非营利性医疗机构实行分类管理。
民办的非营利性医院不享受政府补助，但对它们承担的公益性服务也应有一定的经费补贴（可以看作政府代患者购买具有公共产品性质的健康服务）。这些机构应可享受与政府医院同样的信贷优惠政策。
在经营城市的理念被认同之后，公共设施的经营将出现百花齐放的局面：可以公建民营、也可以民建民营、可以官督商办、也可以由政府和民间共同合作，可以采取BOT、TOT、BT、OT……等等办法，公共设施经营管理上的创新时代到来了。
五、公共产品的价格只能政府定么？
从2001年秋季开始，山东青岛市中小学开始执行新的收费标准。这项新标准出台之前，在6月14日和8月14日，青岛市物价局就教育收费标准的调整，先后召开了两次听证会。围绕一个听证内容召开两次听证会，说明了公共产品价格的制定的确需要政府与民间的沟通。1997年12月29日，《价格法》获全国人大通过，1998年5月1日起正式实施。该法规定，制定〃公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格〃应当举行听证会。
对于纯经营性的市政公用基础设施项目，政府可根据相关的法律法规进行规制，对外进行招投标，企业作为投资人可根据其运行成本测算提交价格表上报政府主管部门获批，公众作为使用人参与价格评议，采用听证会的形式通过，政府作为监控人执行审定批准。即〃企业报价、政府核价、公众议价〃的三结合定价方案。确定的价格也不是一成不变的，可随外部条件的变化而变更，但前提是必须按照上述程序通过。当然政府对企业的规制是具有非常详细的条款（包括人事、利润等）。
就准经营性的市政公用基础设施而言，政府可根据相关商品或者服务的社会平均成本、市场供求状况、国民经济与社会发展要求、社会承受能力及直接成本价等，进行适当的补贴或政策优惠，再对外进行招投标，执行与纯经营性项目类似的程序从企业报价、政府核价到公众议价后再定价。
对于政府投资的非经营性市政、公用基础设施项目，因无收费机制及资金流入，也不存在价格的定位。但可创造条件，通过制定合适的价格机制，使非经营性项目逐步向经营性项目过渡。总之，合理的价格定位，可激活投资热情，提高投资效率，促进投资发展。
第三节 中国各地的〃城市商品〃
城市是最大的一笔国有资产，在城市的基础设施中有着巨大的沉没成本。对城市基础设施使用权、经营权采取出让、拍卖、抵押、转让以及授予特许权等方式，可以盘活城市资产的存量，激活城市的潜力。使死钱变活钱、资产变成了资金。九十年代后期，中国的许多城市也开始了卓有成效的探索。
一、常州：公交特许经营权作价
常州市市长孟金元提出，应当把公共设施由〃公共产品〃转变为〃城市商品〃，经营城市，要盘活存量。常言道：〃穷归穷，家有三担铜〃。其实，这三担铜不去盘活，即使有三担金子也受穷。常州市的出租车经营权，以往是靠无偿的行政审批制，后来改为招标拍卖，一下子就筹集资金3000万元，花2600万元建设城市公交，新增公交车200多辆。公交二公司将资产和线路特许经营权作价，与上海巴士公司合资成立常州巴士公交有限公司，盘活了存量，形成了适度竞争。如今，常州公交已走出困境，步入良性循环轨道。
用市场化机制运作资本，就要把公共设施由〃公共产品〃转变为〃城市商品〃，凡能够推向市场的，都推向市场，变公用事业为经济事业，变〃事业部门〃为〃产业部门〃。过去，我们把道路、桥梁、广场、绿地等大多数城市基础设施当作一般产品，由政府组织生产，再由政府花钱管理，造成建设基金严重不足，设施损坏和效率不高的现象普遍存在。在市场经济条件下，我们再不能干这种傻事了。这几年，我们对煤气供应、供热等等都开始用市场机制运作，采取招标承包、拍卖经营权、出租使用权、有偿领养、出租广告权、冠名权等进行市场化运作，广泛吸引了社会资金参与投资，使投资主体多元化，收到明显成效。
努力盘活市政设施的存量资产，对于一些已建的城市基础设施项目，主要是有收益的项目，积极尝试通过转让部分经营权的方式，以资产换资金，把死钱置换成活钱。如城市的广场、道路、桥梁、公园等的冠名权，以及公用设施的养护权、出租车的经营权、小区物业管理权等都可以公开竞标，所得用于新项目建设。
二、泰安：引1亿社会资金实现厕所革命
为吸引城市公用设施建设资金，泰安市打破政府垄断，放宽市场准入，本着〃谁投资，谁受益〃的原则，出让城市公用事业、基础设施建设经营权。去年，泰安市城区沿街改造、建设公厕，政府采取土地无偿使用30年，免收一切行政性收费，各种入网费、增容费减半征收，允许同步建设1…3倍面积的商业用房等优惠政策，鼓励外资、个体私营经济参与，共吸引社会资金1亿多元，建设、改造公厕2196座，彻底改变了泰城公共厕所脏、乱、差的状况。
三、牡丹江：〃有多少事筹多少钱〃
牡丹江城建史上从〃有多少钱干多少事〃到〃有多少事筹多少钱〃的大转变，有了〃用市场的钱〃而不是〃用市长的钱〃的新思路。大规模的城建，带来了巨大的变化，多年想修未修的桥修了，多年想拓未拓的路宽了，老百姓盼望多年的城市广场、绿地、花园小区也一个个呈现眼前。
牡丹江人算了这样一笔账：建国以来全市城建投入200个亿，可经营的优良资产有30个亿，不用卖掉一半，就是卖掉1／3，一些大项目的资金就不愁了。
具体的做法是：全市公开出售租赁一批市政公用设施，目前已出售了市图书馆和22座公厕，收回资金3200万元。新曙光城市建设投资开发有限责任公司被赋予了重要的职能：一是通过出售道桥、市政设施、城市土地等所有权和使用权，置换激活存量资产，二次投入到城市建设中；二是利用国有资产量大，能够面向国内外金融市场的优势，积极争取国内外信贷指标，探索利用发行城市建设债券和股票的方法，拓宽城建增量资金渠道。
四、广州：市政管理市场化
广州正推进市政、公用事业经营管理的市场化。改变长期以来把市政、公用事业当作非生产性公益事业的观念，按照〃投资与建设相结合，建设与管理相分离，政企分开〃的改革思路，2000年12月26日召开的广州市建设工作会议提出，要确立经营城市资源的观念，创新经营管理机制，运用市场经济规律来发展市政、公用事业和维护管理城市。
逐步把市政设施和公用事业从政府的行政管理转变为产业经营、从无偿投入转变为有偿投入，实现市政、公用设施的有偿使用，逐步减少直至取消政府对公用事业的财政补贴。
要加快推进市政、园林、环卫的维护和管理体制改革。积极推行市政设施维护、园林绿化、环卫保洁的社会化、市场化、专业化管理。探索产业化发展道路，逐步放开市场，引入市场竞争机制，从政府包揽转向社会有偿服务，采用公开招标的办法，把这些维护管理作业交给专业公司去运作。积极探索占用地下、地上空间城市资源的管线、广告、停车的有偿使用管理办法。今后对户外广告的设置要由有关主管部门统一组织公开竞投经营。
五、延吉：自来水燃气市场化
2000年11月10日，延吉实业股份有限公司正式创立，发起人企业包括延吉市自来水公司、延吉市燃气公司等五家国有企业。中国证券报鲁超纲报道了这一消息。副董事长兼总裁王梁说，延吉实业资产涉及自来水、燃气、铝业、啤酒、百货，产业模式不理想，需要下一步通过资本运作置换，但现有的自来水和燃气项目却是具有垄断地位的好项目。自来水公司拥有延吉市唯一的自来水管网，市场占有率为68％，其余为企业自备井。随着城市的发展，自备井被逐步取缔，以及企业自身加强管网技改、堵漏，母体实行债转股，减员增效，自来水公司将盈利丰厚而稳定。同样燃气公司拥有延吉市唯一的燃气管网的所有权与经营权，但延吉市燃气普及率70％中，管道燃气仅占3．9％，发展潜力巨大，下一步延吉实业将通过收购几家燃气公司，介入灌装燃气市场，短期为提高效益，长期将扩大管网覆盖率，统一市场，垄断延边州的燃气供应。
以上三个项目基本上垄断了延吉市的公用事业经营，延吉实业未来将因此获得稳定而丰厚的回报。延吉实业重组创立之后，争取尽快发行B股，成为上市公司，一方面形成延吉市的品牌知名度，另一方面利用资本市场的造血功能，真正在公用事业方面形成产业优势。时机成熟之后，国有资产将置换退出，投入到城市基础环境建设中去。
六、襄樊：有期有偿，出让大桥经营权
1998年，襄樊市委、市政府决策，拍卖了长虹大桥15年经营权。仅此一举，就为城市建设筹措资金3。8亿元。同时，盘活市政公用设施的无形资产，近几年在拍卖桥名、路名、广告经营权、线路经营权等方面作了大量有益探索。
加大城市污水处理、排水、环卫设施、园林设施等方面的筹资力度，积极拓
