汪晖等:土地发展权转移与农民集中居住的地方试验-第3节
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业化、城市化加速时，却面临了较当年更严格的土地规制政策，其探索的对策也就更有土地发展权交易的特色。按重庆市2008年土地利用变更调查数据显示，全市城乡建设用地总规模为678万亩，其中城镇工矿用地183万亩，农村居民点用地495万亩，两类用地之比约为1：2。7，农村人均建设用地面积相当于城市的2倍。按2008年计算，全市40个区县农业人口2418。4万人，农村居民户数714。86万户，农民宅基地使用土地总面积39。49万公顷，每户平均宅基地面积522。4平方米。与此同时，近年来，全市区县（自治县、市）和市级相关部门以及重点用地单位每年申报的各类建设用地计划总规模维持在56万亩左右，大约是每年国家实际下达给重庆新增建设用地计划指标的4。5倍，城镇建设用地供需矛盾突出。（杨庆媛，2010）
2007年6月，国务院正式批准重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。统筹城乡土地利用成为破解统筹城乡发展难题的重点内容。2008年12月4日，重庆农村土地交易所正式挂牌成立，推出了“地票”交易制度，为农村集体建设用地流转、城乡建设用地发展权的大范围、远距离转移和交易提供平台。所谓“地票”，是指“包括农村宅基地及其附属设施用地，乡镇企业用地，农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。
相比于成都的实践，重庆的地票本质是一种标准化了的可交易凭证，使得挂钩指标超出了县级行政区域范围，能够在全市范围内进行建设用地复垦指标的市场配置。截至2010年3月29日，重庆农村土地交易所共进行10次交易，成交地票75宗，成交地票规模达到16500亩，成交金额为15。21亿元，平均成交单价为10。03万元/亩，最高成交单价为14。33万元/亩，最低成交价为8。02万元/亩（杨庆媛，2010）。通过粗略估计，重庆每年经营性建设用地需求量即达到1。5万－2。5万亩，而农村可整理土地量每年在1万－1。5万亩之间，重庆的目标是在今后逐步扩大“地票”交易规模，从目前约占计划内用地指标的10％，逐渐扩大到15－20％。
当然，这一新兴事物尚在发展完善过程之中，地票的很多方面现在看来还不完全具有土地发展权交易的市场属性：市场的供求主体现在还主要是政府背景的机构（如土地复垦公司、储备中心）；其交易量的形成并非源于价格机制协调的供求过程，而更类似上级部门分派性的行政任务（如设置年度最低工作量）；地票的产生（宅基地复垦）和清算（落实于某个具体的建设项目）本质还是走行政程序，很多做法与征收行为的界限很模糊，特别是地票“落地”时，绕过了现行体制对征收行为的约束，也不是与土地权利人的自由谈判流转。但是其思路较成都的增减挂钩确有突破之处，即从市场交易（哪怕只是土地发展权指标的交易）入手，为农村产权改革和土地价值释放提供激励，而不是先埋头于土地整理和确权，而后希望其自动产生交易和市场。观察发现，重庆的改革目标不仅仅在统筹城乡的土地要素市场，更希望将资本与土地要素打通。事实上，其正在设计为地票赋予更多的动产权利如流通或质押，甚至考虑将其作为二级市场招拍挂的入场券重塑其定价机制，使得其具有金融期权的某些属性。
而通过地票的设计，在城乡统筹的背景下，土地不仅和资本市场建立了联系，更必然要涉及到劳动力市场的联动，即大规模推进户籍制度改革。根据重庆发布的《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》，至2020年，重庆要把有该市户籍的1000万农民转为市民。其中，第一阶段2010至2011年两年内，就要转化300万农民为城市人口，其中包括在主城区工作五年以上、在县城工作三年以上的农民工共计225。6万人，此外还有在城区就读的农村籍大中专学生近70万人，以及已被征地但未转户等历史遗留的40余万人。如能做到，这应该是中国1949年以来最大规模的农民转市民运动。
目前的重庆《户改意见》明确提出：“鼓励转户农民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。”具体措施包括：对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照征地政策给予一次性补偿和购房补助；对自愿退出承包地的，按照流转标准，对本轮承包期内剩余年限权益给予一次性补助。总体来看，重庆户籍改革主要针对的对象，是本辖区范围内的农民，在城市获得户口并享受城市户籍相关福利待遇之后，在三年过渡期范围内逐渐有偿退出农村土地，尤其是宅基地。
重庆系统性改革方案的另外一个主要构件是大规模的保障性住房，尤其是公租房的建设。与前面农民有偿放弃农村宅基地相对应，这个改革试图解决户改后农民到城市居住的问题。按照规划，重庆市将在10年内建成4000万平方米公租房，其中3000万平方米将在2012年前建成，以户均50平方米计算，可解决150万人的住房问题。据说这些公租房租金将比周边房屋租赁市场低40％，符合条件的转户农民可申请公租房居住。
四、中国式土地发展权转移中农民集中居住的几个潜在误区
到底应该怎样评价前述讨论的各地改革实践？不可否认，在改善农村基础设施和居住条件、节约用地方面，这些对农村建设用地、特别是农村宅基地进行统一规划和农民集中安置的做法有改革探索意义。
目前我国建设用地总量已经超过4。7亿亩，其中城镇用地（城市加建制镇）0。5亿亩，独立工矿用地0。5亿亩，而村庄用地（不含独立于村庄之外的乡镇企业用地）就高达2。5亿亩，且呈逐年增加的态势。农村集体建设用地无疑是农民重要的生产生活资料，是农民最大的物质财富，但由于缺乏市场机制以及产权不清晰等原因，绝大部分农村建设用地利用效率不高，不加以开发利用实现不了其自身的价值，农民自然也享受不了土地增值的收益。通过盘活农村集体建设用地并进行土地发展权转移，一方面可以让城市获得更多的用地指标，另一方面也可以让农民分享部分因城市化过程而带来的土地增值收益，村级组织可以用各种形式办实业和物业，农民也可以通过宅基地置换改变居住形态和居住环境，提高农民的生活质量。因此，在推动农民集中居住过程中，如果操作的程序公正，操作方法得当，补偿标准合理，就有可能实现多赢。
但从近年来我们及一些其他研究者对相应地区的实地调查来看，无论是天津的“宅基地换房”，嘉兴的“两分两换”，还是成都的“三个集中”，抑或是重庆的“地票交易”，本质上是地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动。不同地区的改革措施虽然有所差别，但无非主要体现在拆迁补偿水平和集中居住标准上一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与和讨论，也就不可避免地出现一些问题，值得政府、学界以及公众去关注和深思。
第一，这种通过宅基地拆迁复垦来实现土地发展权转移的做法是否有足够的法律依据？从指标供给的形式来看，不论是成都“拆院并院”、重庆的“地票交易”、天津的“宅基地换房”、嘉兴的“两分两换”，还是各地以“城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩”名义进行的农村宅基地拆迁复垦行为，都不是通过比较完善的市场交易实现的，而主要是行政手段。在很多地方其与“征收”行为的界限十分模糊，因为尽管农村宅基地被拆迁复垦后土地所有权依然保留在集体，这个过程中农民的住房及附属房屋、天井、院落、晒场等财产被剥夺，依旧符合征收的特点。即使是重庆的“地票交易”，参与交易的主体仍然是区县乃至乡镇地方政府，而不是“被集中居住”的农户。在其他地方的实践中，我们甚至观察到明确将“征收权”下放到市县一级以下政府的“下征”政策，这与正在修订中的《土地管理法》再次强调对征收权的上收和管制恰恰相反。而且尽管当前地方政府主导和推动的宅基地拆迁复垦行为拥有征收的特点，但地方政府基本上没有将农村宅基地拆迁复垦纳入征收程序来推动，因此也没有一套听证、公告、仲裁等法定的程序。也正因如此，各地实践中，农村宅基地拆迁复垦的程序也是五花八门。问题是既然没有纳入征收范围，地方政府有什么法律依据来拆除和复垦农民的合法住房和宅基地？这样做是否与现行法律相悖？如果发生纠纷是否可以有权利的保护救济？
更进一步讲，为了获得建设用地指标，通过动用征地权来推动农村宅基地拆迁复垦是否恰当？把农民的宅基地拆掉复垦，让农民集中居住，并由地方政府获得建设用地指标，这样的行为是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣传的那样，农民可以获得那么多好处，为什么地方政府不通过推动农民或农民集体为交易主体参与的土地发展权市场交易，而非要通过一种近似于征收的办法来实现宅基地复垦？拆除和复垦农民的宅基地并不是为了国家或地方重要的基础设施、能源、教育、军事等公共项目建设，甚至也不是为了一个特定的商业或居住项目，而是为了获得地方政府可以灵活使用的建设用地指标，为什么要动用征地权？
第二，农民集中居住到底应该在一个什么样的范围内推行？根据我们的调查，农民集中居住的范围在各地差别很大。有的地方采取小范围就近集中居住的做法，比如我们在成都双流县调查发现，当地在“拆院并院”过程中采取就近安置的办法，由于新的居住点交通便利、商业设施较为齐全，农民的生活相对便利，同时新的居住点离农民的承包地不算很远，所以对农业生产的影响相对要小。而在天津华明镇，则采取农民集中居住到城镇的做法，在城镇边上建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个已经被拆除的村庄的原居民统一被安置到农民居住小区，对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却受到很大的影响，养殖业生产更是无法进行。
此外，急进的、大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？将宅基地复垦为耕地，由于耕作层已经破坏，耕地的质量较差。如果宅基地上的房屋很陈旧破败并已空置，且没有非农价值，复垦的成本就比较低，作为补充耕地的来源尚可理解，但是在目前很多地区推行的宅基地拆迁复垦行动由于是大规模、运动式整村拆迁，所涉及的农民住房，有相当一部分是质量较好的砖瓦结构房屋，并常年有人居住，拆除这样的房子势必要付出较大的经济代价，是一种社会资源的浪费，这样的代价与获得的质量较差的耕地相比是否相称？当然，地方政府的主要目的在于获取建设用地指标，在发达地区，一亩建设用地指标本身就值十万甚至二十万，有指标就可以征收城郊农地，其出让金则可高达几十万甚至几百万。从这个角度看，即使拆除较新的农村房屋，将宅基地予以复垦也是合算的。如果复垦宅基地不能折抵建设用地指标，地方政府显然不会有那么高的积极性去推动大规模的运动式的整村拆迁复垦。
第三，集中居住的补偿和安置问题。在宅基地换房问题上，显然不同博弈方对其中收益分配合理与否有非常不同的计算，也必然产生差别很大的看法。以天津为例，从政府角度来看，通过宅基地换房，对农民意味着资产价值、服务设施、生活环境的巨大改善，显然是对农民福利的改进。根据新华社2008年8月的一篇报道，曾经给天津的宅基地换房算过一笔账，并认为通过宅基地换房，华明镇农民的家庭财产大幅增加：原来农民居住土坯房或者砖混房，估价在2万元到5万元。到新的小城镇置换一套80多平方米住宅，价值超过了40万元，农民的住房资产增加了10倍左右。同时，政府还将土地增值收益用于还迁农民的社会保险。还迁农民达到规定的年龄，就可以享受每月400元到500元不等的社会保障金（新华社2008年8月26日）。但这种说法的争议之处是，对村民原有住房价值估算中是否应该包括宅基地土地乃至村集体原有建设用地的价值。我们调查的不少天津村民认为，政府在其中获得了绝大部分利益，而农民则有很大损失。
据我们在华明镇调查，从市场估价上来看，75平方米的楼房按�
