剑桥中华民国史上卷-第44节
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混不清，足以助长总统、总理和议会之间的不断争执。
总统由国会选举，任期5年，有象征性的职责，有可能具有国家元首的
声望；他的品格和派系的支持决定他能否将象征性的职责转变成实际的权
力。内阁应该“协助”总统，管理各部，副署总统的命令和法规，在国会中
回答质询。内阁通常由各派系分得职务的人组成，实际上很少发挥决策机构
的作用。尽管总理缺乏专门规定的宪法权力，但是通过他在挑选内阁并引导
国会批准内阁方面的作用，通过他自己一派的人控制一些要害部门，如陆军、
财政、交通和内务等部，他有时能够控制政府。最后，国会由众、参两院组
成，议员任期分别为3年和6年，它不仅有权选举总统、副总统，批准内阁，
还有权批准预算、条约和宣战，有权质询和弹劾。由于经常性的派系倾轧，
以及在中国政府中起相对陌生的作用，国会除了默从或阻挠，很少有能力做
更多的事情。表37列出了民国初期的国会及其他国家级立法机构。
在临时约法下，国会的主要任务是起草永久宪法。在若干年内，连续几
届立法机构都为此任务而工作，回到了在清末的辩论中及在袁世凯统治时期
中提出的许多问题——中央集权与地方自治、立法权力与行政权力、广泛的
政治参与与有限的政治参与（见第4章）。在1913—1914年的会期中，花费
了大量的时间准备宪法草案，在1916—1917年的会期中，这一工作又继续进
行。1917年，同时成立了两个政府，一个在北京，另一个在广东，都声称要
执行临时约法，并且都在制订宪法草案。最后，原来的那个（或称“旧”）
国会于1922年再度召开，它产生了1923年10月10日的“曹锟宪法”（因
由曹锟总统颁布而得名）。1924年的一次政变将曹锟赶下台后，一份临时文
件《中华民国临时政府制》取代了那份宪法，同时召集宪法起草委员会再作
努力。1927—1928年张作霖政权为自己准备了一份替代宪法的文件，
表37民国初期国家级的立法组织
名称日期注释
各省都督府1911年11月30日—先在武昌，后在南京召开，都督的代表们
代表联合会1912年1月28日为组建新共和国采取的第一个步骤。
临时参议院1912年1月28日—
1913年4月8日
在南京召开，迁到北京。制订《临时约法》。
第一届（旧）
国会第一次
会议
1913年4月8日—11月13日袁世凯驱逐国民党议员后解散。
政治会议1913年12月15日—1914年3
月18日
袁世凯为取代国会而召集。开始时称政治会议。
约法会议1914年3月18日—6月5日袁世凯召集以起草新约法。
参政院1914年5月26日—1916年6
月29日
在新约法指导下，暂时行使立法职能。
第一届国会1916年8月1日—
第二次会议1917年6月12日
袁世凯死后旧国会恢复；张勋复辟过程中解散。
第一届国会1917年8月25日—
“非常会议”1922年6月16日
为抗议选举新国会的计划，许多旧国会议员在
广州重新开会。这一会议以后移在昆明和重庆
召开。
临时参议院1917年11月10日—段祺瑞为制订新国会法而召开。
1918年8月12日
安福国会1918年8月12日—1920年8
月30日
直隶…安福战争后解散。
“新新”国会（1921年夏）根据徐世昌的命令，11个省举行众议院选举，
但其他各省未选举，此届国会从未召开。
第一届国会1922年8月1日—
第三次会议1924年11月24日
恢复旧国会1917年的体制，排除1919年选入
“非常会议”的新议员。
善后会议1925年2月1日—4月21日段祺执政府为解决悬而未决的国内问题而召
开。
临时参政院1925年7月30日—1926年4
月20日
临时立法机构，在一次政变中解散。
国宪起草委
员会
1925年8月3日—12月12日制订一份新宪法草案，从未生效。
资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第486—487；内森：
《北京1928至1923年的政治斗争》，第183页。
名为《中华民国军政府组织令》。
在北京政府行将垮台时，它曾宣称自己是正统的，即使在一个越来越受
到混战的军阀们控制的国家里，正统性也使它占有重要地位。直到1923年，
即使不是更晚，许多舆论的领导者，在叹惜政治家的不和与腐败时，还吐露
出对宪法秩序最终成功的希望。每个大军阀都在国会、内阁或政治报刊中扶
持派系的盟友或追随者，可能的话，还要发展与总理和总统的良好关系。目
标通常是取得正式的委任（如一省省长），以使自己对地方的统治合法化。
北京地位重要的第二个原因是外国的承认。尽管有各种分裂的表现，外
国列强坚持认为只有一个中国，而且首都是北京——直到1928年。列强一般
都坚持通过中央政府的外交部正式交涉问题，即使这个问题完全属于局部范
围。铁路及条约口岸机构许多肥缺的委派，即使地处军阀控制区域，也需要
北京的认可，因为它常涉及外国的利益。最后，外国使馆的存在对这座城市
提供了某种实际保护：1901年的《辛丑条约》实际上规定，军阀对北京的侵
犯或对北京—天津铁路的占领可能引起外国军事干涉，尽管在这一时期未行
使这一特权。
北京影响力的第三个根源是财政上的。在北京的财政中，税收只起很小
的作用。汇款甚至在袁世凯去世前就已开始减少，以后更缩减到微不足道的
水平。外国的承认对财政有较大影响：借款的能力。中国政府以自然资源为
抵押从国外借款，如1917—1918年1。4亿日元的“西原借款”。政府也在国
内借款——从1913年到1926年发行27种债券，筹款6。31亿——部分借款
以盐税和关税为担保，这些税的征收由于有列强参加，从而避免了军阀的干
预（列强对征收关税的参与比对盐税更全面）。除了主要的外国贷款和发行
的国内债券以外，还有国库券（长期、短期）、银行贷款、几个特殊的部承
担的担保款、拖欠的工资及其他债务，其总额从未计算过。筹款变得越来越
难，没有大笔外国贷款和以关税和盐税作担保发行某些国内债券（总是抱有
希望，虽然通常是失望的），政府是否能在国内借到一小笔钱，是令人怀疑
的。
借来的钱用于政治活动（付给议员和新闻工作者酬金），以及与北京统
治者结盟的军阀军队。与此同时，政府部门急需资金。工资拖欠不发；教师、
警察和官吏罢工，示威，为了生存而受贿和从事第二职业。在这种形势下，
完成任何一件有益的行政管理工作都是不平常的。但仍有迹象表明，在这段
时期的大部分时间里，一些部的工作相当有成效。
在教育部的集中领导下，初级、中等、高等教育的水平有了提高，入学
人数也增加了。①司法部之下的法院系统一直不完善，并且未充分发挥作用，
但享有正直的声誉，在法典编纂和监狱管理方面也取得了进展。内务部领导
下的北京新式警察保持了极高的专业水准，以致北京在1928年曾被描述为
“世界上治安最好的城市之一”。②尽管军阀企图干预，交通部的铁路、电报
和邮政业务仍能赢利，且相当可靠。我们需要透过这些表面现象对官僚政治
进行仔细的研究，以便看清在这样一种充满敌意的政治环境中，官僚机构的
固有传统和西方的技术与专业标准的结合是如何幸存下来的。
北京各部中最有效的——又是遭到同代人和后代人最猛烈抨击的——也
许是外交部。在一个军事上、经济上都无力保护自己的国家里，部里的世界
性的外交家——像顾维钧和颜惠庆这样的人——为国家的利益顽强地推行收
复权利的工作。中国1917年对德国及奥匈帝国宣战，从而废除了它们的治外
① 伍德海编：《中华年鉴，1926—1928年》，第407—410页；关于司法部，见第753—768页；关于交通
部，见第269—385页。
② 《纽约时报》，1928年12月30日，引自戴维〓斯特兰德：《20世纪20年代的北京：政治秩序与公众
的抗议》（哥伦比亚大学博士论文，1979年），第43页。
法权，终止了向它们支付庚子赔款，还赢得了暂停向协约国支付庚子赔款的
5年期限。尽管中国的宣战纯粹是名义上的，宣战还是给了它以战胜国的身
份参加1919年巴黎和会的荣誉。凡尔赛和约将德国在山东的权利交给了日
本，使中国人深感失望，但中国外交官已在国际舆论的法庭上赢了分。在1921
—1922年的华盛顿会议上，日本被迫同意撤出山东。此外，英国同意归还威
海卫，九个强国宣布将尊重中国主权；关税提高至5％，还订立了关税最终
自主和废除治外法权的条款。中国在1924年的中苏协定中得到的更多：俄国
放弃治外法权、在天津及汉口的租界和庚子赔款。甚至在1926年北京政府濒
临崩溃之际，外交部还说服列强派代表参加一次关税会议。这次会议毫无成
果地解散了，但详尽阐述中国立场的文件构成了南京政府1928年成功地宣布
拥有关税自主权的基础。所有这些成就背后的艰难的谈判尚有待研究，但导
致1924年中苏协定的谈判是个例外：研究这次事件的专家的结论是，外交部
“有着比大多数人所了解的更大的权力和独立性、更大的连续性、更好的人
才、更明确的政策和民族感更强的动机”。①
① 梁肇庭：《中苏外交关系，1917—1926年》。
现代银行的政治作用
民国初期直至20年代，北京政治活动的一个越来越重要的特点，是条约
口岸的现代中国银行卷入政治。在中国的金融界中，这些银行遭到外国银行
在条约口岸的分行及钱庄的夹击。这两种类型的机构比中国的现代银行有更
大的财力。27家外国银行及其在中国的分行，掌握着3或4倍于119家（或
更多）中国银行的资本。它们实际上垄断了有利可图的外汇和外贸市场，还
享有发行货币的特权，并收存每年数亿元的盐税和关税收入。它们得到中外
商人同样的信任，在条约口岸招揽大批金融业务。另一方面，数不清的钱庄
牢牢地占据着国内货币汇兑、证券投机和短期贷款的市场。单个钱庄规模不
大，但它们的资本总额大于现代银行，并且由于有固定的业务渠道，它们比
现代银行有更好的变现能力。实际上，钱庄是现代银行的短期资金的来源。
现代银行在民国初期财力不足。根据现有资料，119家现代银行总计拥
有3。5亿元核准资本，能筹措到的实缴资本仅1。5亿。①由于缺乏公众信任，
它们不得不通过发行纸币（如果能得到政府批准）、以高息向钱庄借款、以
高息接受储蓄存款的手段，吸收它们极为短缺的流动资金。于是，为了偿付
高息存、贷款，为了支撑币值，银行被迫寻求高利润的，因而是投机的投资
机会。政府公债和国库券是这种投资的重要部分。
随着其他财源的枯竭，政府日益依赖国内资金市场。1915年下半年袁世
凯称帝时，一些省份的反应是宣布脱离北京而独立，国内税款收入急剧下降。
1918年，日本新组成的原敬内阁抛弃了前任内阁向中国提供大量担保条件少
的贷款政策。1920年，由外国银行家组成的国际财团，成了实际上延长对中
国政府的财政抵制的手段（见第2章）。作为这些事态发展的结果，国内信
贷对连续几任极少成功希望的财政总长的筹款活动，越来越重要。但是，从
1919年发行八年公债开始，银行家们对政府证券的热情减退了。政府负债累
累，已经没有可以保证新公债的可靠收入，政局变幻莫测。银行家能够为小
笔预付现金而向政府强提苛刻条件。政府在上海出售剩余的第一年公债的价
格是每100元面值21。50元，未售出的七年公债按每100元54元出售。银行
对政府的大批短期贷款月息为16—25％，以未售公债面值的20％作为担保。
从1912年到1924年，共向银行售出价值46740062元、偿还期为1年或2
年的国库券，价格仅为面值的40％，在政府偿还它们时，给银行的资本报酬
率相当可观。
于是，现代银行就成了政府债券的主要持有者。这些债券常以银行自己
的钞票按面值的一定比率购买，但它们可能永远也兑现不了，它们的价值可
能会一直跌下去。另一方面，一些消息，如公债又有了新的担保、要为兑现
部分公债举行一次抽签、或要任命一位新财政总长，会使市价上扬。公债的
市场价格如此剧烈地涨落，可以证明它们是有利可图的投资。然而，要在投
机中成功，就有必要预�
